随着海洋经济的崛起和港口建设的发展，各种自然资源被充分利用，并出现供不应求的现状。那些曾被人们遗忘的海砂资源，也日益彰显其经济价值，由此产生的各类资源争夺此起彼伏，直接影响沿海社会治安的安全稳定。海上非法采砂活动也正日趋严重，成为了海上治安的一大隐患。如何整治海上非法采砂活动，是构建和谐海域、促进港城经济发展的重要因素，也是当前亟待解决的一个难题。

一、  海上非法采砂——蝴蝶效应

什么是蝴蝶效应？1979年12月，洛伦兹在华盛顿的美国科学促进会的一次讲演中提出：一只蝴蝶在巴西扇动翅膀，有可能会在美国的德克萨斯引起一场龙卷风。这就是混沌理论。在混沌系统中，初始条件的十分微小的变化经过不断放大，对其未来状态会造成极其巨大的差别。海上采砂活动最早始于海上围垦活动，群众就地取材，取砂填海，不但提高了工程效率，而且节约了成本。随着沿海港口建设规模的扩大，这种传统的采砂方法很快地被运用到了港口建设中。一些祖祖辈辈以海为生的渔船民受到大型运输船的冲击和海洋生物资源锐减的影响，在经济利诱下，也开始了海上非法采砂活动，因海上采砂设备昂贵，投资巨大，许可审批困难，他们一般以合伙形式集资购船，在未取得采砂许可证的情况下，开始了海上非法采砂活动。

始于就业谋生的海上非法采砂活动，在海洋经济迅速崛起的推动下，成为了一种高效益、高回报的产业。尤其是从07年起，受有色金属连续涨价的影响，铁矿价格一路暴涨，使得那些深藏海底、原不被人们看好的铁矿砂一夜之间身价百倍，打捞海底铁矿砂一夜获利百万元已不是传说中的故事，由此产生的哄采矿砂等问题也随之而来。一个本不为人看好的行业，几年之间，成为了炙手可热的行业。为了获取暴利，沿海村落组织村民圈海占砂，沽价待卖；急功近利的投机者不惜高利举贷、铤而走险；一些社会闲杂人员蠢蠢欲动，敲诈勒索；采砂船队四处游击、抢占地盘……正因为各方力量的介入，使得平静的海面变得并不平静，各种关系错综复杂，盘根错节，构成了一幅海上治安隐患堪忧图。海上非法采砂活动从表面上，仅是一种非法的经济活动，但因对资源的掠夺可能所带来的后果则是让人担忧的。正如一只蝴蝶翅膀的振动，可能预示着一场龙卷风的到来。

二、整治的无奈——“和尚喝水”效应

一个和尚挑水喝、两个和尚抬水喝、三个和尚没水喝。这是一个家喻户晓的民俗故事，姑且把它称之为“和尚喝水”效应。这个效应道出一个浅显的道理：人多不一定势众，关键在于权责分工要明确。当前，整治海上非法采砂也正陷入了“和尚喝水”效应的怪圈。整治工作上，当地政府不能不谓之重视，相关涉海部门不能不谓之积极，但成效不尽人意。究其原因：

无奈之一：群龙治海龙无首。从打击海上非法采砂的主体上看，职能部门甚多，有海事、海洋渔业、海监、公安机关等。但在职能分工上，却是职能重叠、职权冲突，导致了权责架空、有法难依、有权难行、有责难负的现象。就海事部门职责而言是保护和改善海洋环境，保护海洋资源，防治污染损害，维护生态平衡，但其在打击非法采砂的行为上则无法可依。而海洋渔业部门是海上非法采砂的主管单位，但其海上执法力量薄弱、威慑力不强。边防支队与海警支队虽有维护海上治安之职责，但在治理海上非法采砂时，除该行为情节严重构成刑事犯罪外，只能处于协助的地位。况且，海警支队与公安机关在管辖分工上还有“三海里内外”之说，常给不法分子留有口实，以此来对抗海警部门的海上执法。

无奈之二：望海兴叹难作为。依据我国现行法律规定，海上采砂权管理和监督部门是海洋渔业部门，但因受到了执法装备和执法力量的影响，在整治海上非法采砂时，海洋渔业部门经常要求海警部门协助参与。在联合行动中，也因此出现了“职责错位”的现象。非海洋矿藏资源主管业务的海警部队却担当起了保护海洋资源的重任，就目前而言，我支队每天都得有一条艇在海面巡逻，而且每天的巡逻航行时间不少于六小时。相比而言，其他涉海部门的出动警力、在航率、巡逻时间都少于海警部队。但就经费保障而言，由海洋渔业、海事等职能部门组成的联合执法队可以得到地方政府的财政支持，而海警部队常常无法享受这一待遇。同时，受到船艇结构和海况的影响，有些海域暗礁丛生、浅滩密布，海警官兵也只能望海兴叹，但又容易被群众误认为是海警部队不作为。由于海警部队不是主管海上矿藏资源的职能部门，但在打击海上非法采砂中扮演了主角，很容易被推到矛盾冲突的最前沿。面对着任务重、经费少、执法难而矛盾又不断增多的现状，海警部队常常也只能是望海兴叹难作为。

无奈之三：机制缺位法难依。海上非法采砂屡禁不止是一个不争的事实。不单是我省某些海域，沿海各省份都存在着这个现象。治乱还需用重典。这是传统的执法理念，尚不考虑这个观点是否正确，且看适用法律中存在的各个难处。针对海上非法采砂猖獗的现象，有些地方政府提出：惩之以刑律、科之以刑罚。根据我国刑法规定，此类行为只能构成刑法第三百四十三条的“非法采矿罪”中的“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的”。但要追究其刑法责任，则同时必须符合另一个条件，即“经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的。”因此，在追究其刑事责任时，必须是经过“责令停止”开采，且犯罪嫌疑人拒不停止的开采的，否则，就算其行为造成“矿产资源破坏严重”，也难以追究其刑事责任。关于“责令”一词应如何理解？某区人民政府认为：所谓责令，就是明令禁止，只有在区政府张贴公告后，仍不停止采砂的，即符合刑法“责令停止”之要件。但从现代的法学理论看，对“责令”的理解基本上有以下几种含义：（1）责令是一种行政命令，是指行政主体命令行政相对人改正违反行政管理秩序行为的具体行政行为。（2）责令是一种行政强制措施，如《海域使用管理法》第四十九条规定的责令改正就是一种行政强制措施。（3）责令属于行政处罚中的申诫罚，它具有对当事人的“非难性”和“谴责性”，影响当事人的声誉。但不管是哪种解释，总而言之，学理上均认为责令是一种具体行政行为，是由特定主体针对特定行为人作出的，而不是抽象行政行为。因此，某区人民政府以公告代替责令的做法尚有欠妥之处。

在把握法条含义之后，我们同样还会陷入一个执法难题，即对非法采砂行为的行政处罚是由海洋渔业部门实施的，追究刑事责任则由公安机关管辖。而公安机关与海洋渔业并没有建立起有效的合作机制，在查获非法采砂船时，很难准确判断出这条船是否曾被责令停止采砂或因非法采砂被行政处罚过，尤其是异地海域的行政处罚，更是难以取证。

再者，对“责令停止”是否有期限限制，即被“责令停止”后多长时间又实施非法采砂行为可追究刑事责任也是当前司法界争论不休的问题。有人认为，不受期限规定，因为刑法中没有明确规定期限，就是没有期限限制。还有人则认为应当是“一年”，因为多数刑事司法解释都规定：被行政处罚后一年内又实施同一违法行为的，应当追究其法律责任。如最高院《关于组织、运送他人偷越国（边）境等刑事案件适用法律若干问题的解释》第五条第（四）项规定：“因偷越国（边）境被行政处罚后一年内又偷越国（边）境的。”

正因为以上种种原因，导致司法机关对非法采砂行为的定罪量刑困难重重。

三、打击与保护的换位——翘翘板效应

如果说，在打击非法采砂上存在着法律适用上的难题，那么，在适用法律进行打击违法犯罪行为时，同样存在着“打击与保护”的难题。以某海域为例，该海域富有铁矿砂，在铁矿石价值不高的时候，并不引人注意。但由于近期铁矿价格猛增，该海域成为各方利益集团争夺的地盘。起先，该海域附近的村委认为：海域是他们使用的，矿产理所当然也归他们所有。并以村委名义将该海域矿砂变卖。但随着铁矿的升值，该村委企图收回矿砂的开采权，而卖受人不同意，双方一度剑拔弩张。之后，一些人借“村委”之名多次组织村民和社会闲杂人员在海面游荡，以保护本村海上养殖业为名，向采砂船收取“采矿费”，还自购采砂船进行大肆采砂。

就相关职能部门而言，在打击与保护上面临一个两难选择：不打击海上非法采砂，是失职行为；但如果仅仅是在海上实施了打击行为，却可能成就了一些利益集团的非法目的。因为，这些利益集团往往打着村委旗号，自购采砂船，利用本地海域熟悉等优势，只要执法部门前脚一走，他们后脚就来采砂。而且还采取盯梢手段，执法部门一回身，他们就躲开。同时，他们为了达到其垄断的目的，还借海上相关执法严打之势，向到该海域非法采矿的船只大肆收取“采矿费”，稍有不从，便扣船卸沙，以移送执法部门严惩为要挟。该村还多次查扣一些未交纳“采砂费”的采砂船，或以扣船相逼，或以移交执法部门处理相挟。多数非法采砂船逼于无奈，只好交纳了“采矿费”。有时因采砂船人多势众，难以收取“采矿费”，这些人便借“村委”之名四处放风，指责相关部门执法不力;甚者采取在人大、政协发放宣传单等形式，“痛陈”非法采砂之弊。而就执法部门而言，还面临着一个现实的难题，即不可能每时每刻都驻守某一海域：一是受潮汐影响，有些海域无法达到；二是船艇补给需要定点补给，不如陆上方便；三是这种现象不单发生在一个海域，有限的船艇和警力，在村民“游击战术”前难有大作为。

因此，在打击海上非法采砂时，如果无法综合整治，仅仅是由几个执法部门在海上采取驱赶、打击等行动，不但成效甚微，而且很容易成为了某些利益集团非法牟利的途径。这就产生了翘翘板效应：当执法部门在打击一方时，事实上让另一方的获得了更高非法牟利，总是在两头摇摆不定，难以平衡。因此，要有效整治海上非法采砂活动，必须对海上采砂综合治理措施及各部门的职责进行细化，取得的效果可能要比搞几次联合行动或者仅仅开展海上打击行动要好得多。

四、疏堵结合的良策——都江堰效应

非法采砂是个顽症，不是某个海域或某个省份特有的现象，而是在沿海各省份甚至一些大江大河流经的内陆省份或多或少都存在的这些问题。治理顽症往往会产生两个极端措施：一是一刀切。就象医生在切割肿瘤一样，毫不留情地把它割掉，让其永远消失。二是放任自由。就象一些病入膏肓、无药可救的，只好让其自生自灭。

以我省某个海域为例，试分析下看采取以上两种极端方法可能产生的效果：

一是一刀切。这种方法可能产生两种结果：（1）切而不断，耦断丝连。正如上文所分析，在海上实施严厉打击时，受复杂的海况、有限的警力等客观因素影响，往往无法达到一网打尽、手到病除的效果。这也是非法采砂活动屡禁不止的原因所在。（2）一刀两断，后患无穷。如果退一步假想，在政府的有力组织下，海陆并举，一网打尽海上非法采砂活动。那么，是不是就达到了最佳的效果？以某市海域为例，仅采铁砂船就有五十余条，每条造价约四百万元，共计2亿元。这2亿元的投资有相当一部分是沿海村民高息举贷借来的。这还不包括一般采砂船，换言之，一旦全面禁止采砂，约有10亿元的投资将打水漂了，一些沿海村渔民可能因此陷入生活、生产窘境，由此可能产生的社会问题值得深思。

二是放任自由。放任的结果是无序与失控，必然会引起混乱和冲突：（1）破坏海洋资源。随着蓝色海洋经济的迅猛发展，海上运输业、养殖业不断壮大。如果放任海上非法采砂活动，大量体型庞大的采砂船（绝大多数都在千吨以上）涌入，将产生交通航道堵塞，影响了海上交通安全。同时，由于采砂点多在陆地、岛屿附近，而那地带多数是海上养殖的重点区域，大肆采砂必然会破坏了环境，造成海上养殖大量减产和死亡。（2）破坏人居环境。疯狂无序采砂，也造成了部分岛屿下沉，水位上升，地层分裂，直接威胁到了岛上居民的安全。（3）破坏治安秩序。资源的无序开采，必然会引起矛盾和冲突。就某市海域而言，今年前三个月，为了掠夺资源、抢占地盘，一些利益集团纠集社会闲杂人员，多次在海上发生冲突、械斗，群众集体上访也随即增多，已严重扰乱了社会治安秩序。

面对这种两难局面，显然，无论是采取一刀切还是放任自由的管控模式，都难以达到综合治理的最佳效果，且后患堪忧。由此，让我们想起了都江堰的功能，它以疏为主、疏堵结合，化害为利，成功地把都江绿水引入万倾良田，成为了举世瞩目的伟大工程。在整治海上非法采砂活动上，我们能否同样采取这一方法，达到最佳的社会效应呢？我们试做以下分析：

问题一：海砂开采许可条件有多宽？据了解，此前，我省仅有一家企业取得海上采砂许可权，后因超过许可期限、且未获得职能部门的再次许可而失效。目前，我省尚无企业或船舶获得采砂许可权。而海砂作为一种重要的自然资源，每天都被广泛应用于沿海各种工程的建设。不难想象，如果没有海砂的开采和利用，这些港口建设将难以为继。因此，开采海砂确实有利于地方经济的建设和发展。

问题二：海砂开采一定会造成社会影响吗？对矿产的开采，必然会造成一定的影响，但如果因此而放弃开采，那么许多矿产将无法得到利用，各项建设也将必然难以顺利进行。因此，在衡量利弊上，国家对矿产开采实行了严格的审批手续。同样，大肆地非法开采海砂也必然造成一定危害，但不是所有的海上采砂活动都将造成严重后果。事实上，在那些繁忙施工的港口，每天都需要大量的海砂；在港口附近海域，每天都有许多船舶在采砂。这些船舶多数没有办理采砂许可证，但它归属某个港口工程队，应工程进度需要而进行采砂作业。虽然它们每天采砂数量十分多，但未见得对附近海域的养殖、居民生活、海上交通造成多大影响。在这些港口，经常可以看到这样的和谐画面：一边是繁忙施工的现场，一边是网箱密布的养殖，而另一边是川流不息的船舶。可见，海砂开采不一定就会造成各种社会负面影响，真正造成社会负面影响是无序、混乱、掠夺式的非法采矿。

问题三：海砂应如何开采？根据马克思哲学理论，一切事物都是质和量的统一体，度是事物得以保持自身性质不变的一种数量界限和范围。在开采海砂问题上，同样存在着质量度的三者关系：如果不开采，当然可以保持生态环境不变，但可能造成了资源浪费，导致港口建设造价攀升、进度缓慢等现实问题。如果无序开采，则容易造成矛盾冲突、资源破坏等社会问题。因此，要在这两者中间找个平衡点，必须在度上进行考虑，那也就是国家一直倡导的“合理利用、有序开发”。这就要求国土资源等相关职能部门在对海域进行勘探后，就那些对生态资源、海洋环境、海上交通和居民生活影响不大的海域，进行合理规划，允许部分企业和船舶进行开采利用。同时，通过职能部门的行政许可审批、监督、检查，督促海砂开采单位不断提高科技水平和开采效益，达到利用与保护和谐并进的最佳目的。

通过这种审批许可程序，让一些资质良好的企业合理利用、科学开采海洋资源，把原本一部分国家行政机关管控权通过许可方式转变为企业经营权，减轻了国家行政管理的压力。同时，也通过企业经营和管理，把原本无序或难管的事项变得更加有序合理，从而减少无谓的争夺和冲突，达到双赢的局面。此外，一些因设备简陋、技术落后、资质较差而无法取得行政许可的单位或个人，必然会通过转让、转型等手段，另谋出路。这样，即使他们前期投资巨大，但因为有合法采砂公司的存在，为其设备转让提供了出路，从而在最大限度上减少投资损失。

当然，不可否认，即使是实施行政许可，但在利益驱动下，仍有部分人铤而走险从事非法采砂活动。但应该看到的是：（1）通过行政许可，可以让绝大多数人尤其是渔船民们在行政许可“高门槛”前理性思考，引导他们正确投资，不敢贸然投资，避免出现当前存在的一哄而上、重复投资等现象。（2）通过许可，通过被许可企业的自身管理，减少了部分海域无序开采、矛盾冲突等现象的出现。同时，被许可企业出于自身利益考虑，也会积极协助行政机关打击海上非法采砂活动。（3）通过行政许可，把部分公权力让渡给企业，让职权部门有更多的精力和警力去打击非法活动，打击成效将更加显著。（4）通过行政许可，实现国家对海砂有效的管理，体现了国家对海底矿藏的所有权和支配权，避免部分利益集团假借“村委”之名，圈海占地，擅自收费，牟取暴利等不法行为。即使有少数人铤而走险，也不易产生较大的资源破坏或引发群体性事件。

因此，在治理海上非法采砂问题上，既不能一刀切，全面查禁；也不能放任自由、泛滥成灾。而是应该采取都江堰治水良方，疏堵结合，许可具备一定条件的企业或船舶在一定海域内从事采砂活动，同时，加大对未获得许可的船舶及在非许可的矿区内非法采砂的打击力度。这样，一方面，让自然资源得到合理利用、有序开发，推动海峡西岸经济建设；另一方面，有利于净化海洋环境，维护海上良好的交通和治安秩序，构成和谐平安海域。

 

 

 

 

(海警第二支队二大队政治教导员  林金达)